Consejo de Estado unifica jurisprudencia sobre la sanción por devolución y/o compensación improcedente

Consejo de Estado unifica jurisprudencia sobre la sanción por devolución y/o compensación improcedente

A través de un fallo reciente de la Sección Cuarta, el Consejo de Estado determinó unificar su jurisprudencia frente a la sanción por devolución y/o compensación improcedente en materia tributaria. El fallo que dio origen a la unificación jurisprudencial en comento analizó, precisamente, la imposición de una sanción por devolución o compensación improcedente a un contribuyente por parte de la Administración Tributaria.

La Sección Cuarta indicó que

[l]a necesidad de unificar las reglas que dan respuesta a las cuestiones que se abordan en el caso objeto de enjuiciamiento viene dada por el volumen de litigios que versan sobre la referida sanción, en los cuales se plantea la ilegalidad del acto sancionador por cuenta de la falta de firmeza de la actuación administrativa en la que se determinó el monto del saldo a favor susceptible de devolución o compensación; y porque se requieren criterios uniformes sobre la aplicación de la modificación que le introdujo a la sanción el artículo 293 de la Ley 1819 de 2016.

Actuaciones administrativas que anteceden a la imposición por devolución y/o compensación improcedente

Sobre este punto la Sala precisó que las devoluciones o compensaciones de los saldos a favor de los contribuyentes no constituyen un reconocimiento definitivo sobre la existencia o validez del saldo a favor, en la medida en que las autoliquidaciones en que se determinan permanecen sujetas a revisión por parte de la autoridad tributaria. De ahí que la norma prevea las consecuencias punitivas derivadas de las modificaciones de los saldos a favor que ya han sido devueltos o compensados; y que disponga que, una vez que ha sido notificada la liquidación oficial de revisión que modifica el saldo a favor objeto de compensación o devolución, la Administración está habilitada para exigir su reintegro e imponer la sanción por compensación o devolución improcedente que sea del caso, para lo cual la resolución sancionadora debía expedirse «dentro del término de dos años contados a partir de que se notifique la liquidación oficial de revisión» (en la redacción que el artículo 131 de la Ley 223 de 1995 le dio al artículo 670 del ET) o «dentro de los tres (3) años siguientes a la presentación de la declaración de corrección o la notificación de la liquidación oficial de revisión» (que es lo que contempla la versión actual del artículo 670 del ET, modificado por el artículo 293 de la Ley 1819 de 2016), sin que al efecto sea exigible que el acto de liquidación haya quedado en firme previamente.

Lo anterior, porque los actos sancionadores y los de determinación oficial del impuesto son actuaciones diferentes, que siguen procedimientos diversos y se justifican en hechos independientes; aun a pesar de que los actos administrativos de liquidación del tributo sean el fundamento fáctico de la sanción por devolución o compensación improcedente.

Reglas de decisión respecto del cálculo de la sanción por compensación y/o devolución improcedente

A la luz de dichos planteamientos la Sección Cuarta del Consejo de Estado estableció la siguiente regla de decisión respecto del cálculo de la sanción por compensación y/o devolución improcedente, en aplicación del principio de favorabilidad:

Cuando la sanción por devolución o compensación improcedente determinada de conformidad con la redacción del artículo 670 del Estatuto Tributario vigente a la fecha en que se cometió la conducta infractora resulte más gravosa para el infractor que la calculada en virtud de una norma posterior, se aplicará esta sobre aquella.

En lo que concierne a la redacción actual de la sanción prevista en el artículo 670 del ET, la Sala señaló que, aunque no haga remisión alguna al artículo 634 ibidem, también resulta perentorio excluir de la base de cálculo de la sanción el monto que corresponda a otras multas tributarias que hayan coadyuvado en la disminución del saldo a favor que se determinó como improcedente, ya fuera en una liquidación oficial de revisión o en una declaración de corrección. Así, por prescripción del artículo 29 de la Constitución. En efecto, a partir de que el Texto Supremo dispone que el sindicado tiene derecho «a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho», la jurisprudencia constitucional ha precisado que la prohibición de doble incriminación no se restringe al ámbito penal, sino que «se hace extensiva a todo el universo del derecho sancionador», por lo que es obligatoria la aplicación directa e inmediata de esta garantía.

A la luz de lo anterior la Sección Cuarta concluyó que, en aplicación del artículo 293 de la Ley 1816 de 2019 (codificado en el artículo 670 del ET), se debe excluir de la base de cálculo de la sanción por devolución o compensación improcedente el monto de otras multas que hayan disminuido la cuantía del saldo a favor susceptible de ser devuelto o compensado, en los actos oficiales o en la declaración de corrección, según sea el caso (v.g. las sanciones por inexactitud o por corrección). Ello se condensa en la siguiente regla de decisión:

En todos los casos, se debe excluir de la base de cálculo de la sanción por devolución o compensación improcedente regulada en el artículo 670 del Estatuto Tributario (en la redacción del artículo 293 de la Ley 1819 de 2016) el otras sanciones administrativas tributarias que hayan disminuido la cuantía del monto de saldo a favor susceptible de ser devuelto o compensado.

Conclusión

En líneas generales la Sección Cuarta unificó la jurisprudencia del Consejo de Estado en lo tocante a la determinación e imposición de la sanción por devolución o compensación improcedente, consagrada en el artículo 670 del ET, adoptando las siguientes reglas:

(i)  Cuando la sanción por devolución o compensación improcedente determinada de conformidad con la redacción del artículo 670 del Estatuto Tributario vigente a la fecha en que se cometió la conducta infractora resulte más gravosa para el infractor que la calculada en virtud de una norma posterior, se aplicará esta sobre aquella.

(ii)  En todos los casos, se debe excluir de la base de cálculo de la sanción por devolución o compensación improcedente regulada en el artículo 670 del Estatuto Tributario (en la redacción del artículo 293 de la Ley 1819 de 2016) el monto de otras sanciones administrativas tributarias que hayan disminuido la cuantía del saldo a favor susceptible de ser devuelto o compensado.

(iii)  Las anteriores reglas jurisprudenciales de unificación rigen para los trámites pendientes de resolver en sede administrativa y judicial. No podrán aplicarse a conflictos decididos con antelación.

Consulte aquí el fallo: CE-SEC4-EXP2020-N22756_00379-01_Nulidad-Restab_20200820-UnificacionJurisprudencia

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